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馬光遠:鐵路對民間資本開放缺乏基本誠意

君略研究報告網  2012-06-01  瀏覽:


  最近,包括鐵道部等在內的六大部委密集出臺了鼓勵民間投資的具體政策,這被普遍解讀為對2月份國務院明確要求必須在上半年出臺“民間投資36條”全部實施細則的一種回應。同時,在經濟下滑的態勢明顯的情況下,鼓勵民間投資進入壟斷領域,也被視為民間資本接棒政府投資,穩定經濟增長的重要方式。


  然而,對于鐵道部等部委密集出臺“民間投資36條”具體實施細則的行為,坊間對“細則”本身以及動機都提出了深度的質疑。以鐵道部出臺的《關于鼓勵和引導民間資本投資鐵路的實施意見》為例,總共14條的文件,盡管開頭就有諸如“對各類投資主體同等對待,對民間資本不單獨設置附加條件”等令人耳目一新的規定,但縱觀14個條文,基本都是“原則性”的規定,和真正的實施細則相去甚遠。比如,對于民間資本進入鐵路領域的方式,文件多處用到“鼓勵民間資本投資參與”這種方式,什么“鼓勵民間資本投資參與建設鐵路干線、客運專線、城際鐵路、煤運通道和地方鐵路、鐵路支線、專用鐵路、企業專用線、鐵路輪渡及其場站設施等項目”;“鼓勵民間資本投資參與鐵路工程建設領域”;“鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運輸服務業務”等等,但很顯然,“參與”這個詞并不是一個嚴格的法律術語,民間資本在投資以上鐵路領域時,是以參股、控股、合資,還是獨資方式,該實施意見并沒有明確規定,而這種似乎故意留下“模糊地帶”的文件,和我們一直所言的“彈簧門”、“玻璃門”等一樣,是阻止民間資本進入壟斷領域的真正的制度障礙。


  特別是,從文件本身看,民間投資除了可以“參與建設”鐵路之外,在鐵路整體的體制和運行機制沒有根本改變的情況下,如何確保民間資本的合法權益,在整個鐵路系統的財務狀況不佳的情況下,又如何確保民間資本的投資收益,都根本無從談起。因此,在坊間看來,鐵道部率先出臺鐵道部出臺鼓勵民間投資參與鐵路建設,并且對引進民間資本異乎尋常的積極,不過是鐵道部真的很差錢而已。最新的數據表明,截止一季度總共負債2.4萬億以上,而一季度虧損達70多億,一些鐵路項目因為資金不足而被迫停工。鐵路系統吸引民資,絕非要徹底打破鐵路單一的融資體制,而純屬救急而已。如果引進民間資本只是為了救急,顯而易見的問題就是,在具體的制度設計上不會考慮為了保護民間投資的利益而改變現行的體制,民間投資的利益就不會得到保護。


  在此之前,鐵道部并非沒有出臺過鼓勵民間資本的文件。事實上,早在2005年國務院出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》(即“老36條”后),鐵道部也曾經出臺了《關于鼓勵支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營的實施意見》。諸君如果仔細對比這兩個文件,坦率地說,2005年的“實施意見”無論在具體規定,還是基本理念方面,都遠比目前只有“十四條”的簡陋的規定要真誠和進步很多。比如,在引進“非公”的意義上,強調這是“優化鐵路國有經濟布局結構,盤活存量,擴大增量,促進鐵路經濟增長方式轉變的迫切需要;是推進鐵路股份制改革,實現鐵路體制、機制與管理創新的迫切需要”;還特別強調:“當前,鼓勵、支持和引導非公有制經濟參與鐵路建設經營,條件有利,機遇難得”;在具體的方式上,無論是鐵路建設,還是鐵路經營,都明確規定了明確的方式。實施意見要求“研究借鑒特許經營、委托經營以及BT、BOT、PPP等多種公共基礎設施投資建設經營模式”;在投資者的利益保護方面,要求“在有關投資補償、融資渠道、財稅政策、運價機制等方面,積極爭取國家政策支持,鼓勵和引導非公有資本投入鐵路基礎設施建設,保障投資者的合法權益”,“積極爭取國家對西部鐵路等公益性鐵路建設項目給予低息或貼息貸款政策,降低融資成本;有條件的合資鐵路建設項目,也可以探索發行企業債券、可轉換債券、設備融資租賃等多樣化融資方式”等。


  可以說,無論是字數(2005年的實施意見3300多字,而2012年的實施意見只有1400多字),還是具體的制度設計,2005年的實施意見都遠遠比2012年的更顯真誠和完善。即便如此,在整個鐵路體制改革沒有太大進展的情況下,2005年的實施意見也基本淪為一紙空文。在這個過程中,被稱為中國第一條民營鐵路的羅岑鐵路建設6年也沒有完工,被視為民間資本進入鐵路建設領域的“完敗案例”。在民間資本無法進入的情況下,鐵路建設資金只能依靠單一的國家投入,鐵道部的主要融資方式只能是銀行貸款。以京滬高鐵為例,這條長達1318公里的線路總投資是2209億元,其資金來源一大半是銀行貸款,每年的利息支出至少在50億元,考慮到設備折舊等費用,京滬高鐵每年的總運營成本將不少于170億元。短期內實現盈利是非常困難的。


  鐵路吸引民間資本的前提是徹底進行改革,無論是在運營體制,還是在投資體制上,都要加大市場化的力度。目前中國鐵路從建設到運營,都缺乏一個市場化的生存模式。這種模式本身不僅存在巨大的官員敗德風險,更主要的是,無法為民間資本的進入提供足夠的吸引力。如果鐵路吸引民間投資只是因為缺錢,那這樣的“鼓勵政策”注定不會有積極的回應,這樣的鼓勵也沒有任何意義。


  事實上,站在整個改革開放的進程中,“民間投資36條”的確具有劃時代的里程碑意義,而包括鐵路在內的壟斷行業的改革更是成為中國有沒有魄力和勇氣推行更深層改革的風向標。這無論對于中國經濟,還是中國鐵路自身而言,都是一個自我救贖的歷史性的契機。如果中國的鐵路系統不能抓住這個有利時機,真正打破壟斷,通過一系列制度設計,形成市場化和多元化的投資和運營格局,鐵路建設是沒有未來的。對民間資本真誠,既是為了民間資本,更是為了鐵路自身避免陷入尷尬的落伍境地。


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